Seit Jahresanfang wird im politischen Berlin eine deutliche Erhöhung der Tabaksteuer diskutiert. Zunächst hatten der Drogenbeauftragte der Bundesregierung, Prof. Dr. Hendrik Streeck MdB (CDU), und weitere Politikerinnen und Politiker der Koalitionsparteien dies öffentlich gefordert. Zwei Euro mehr pro 20er-Zigarettenschachtel könnten rund sieben Milliarden Euro zusätzliche Steuereinnahmen generieren, lautete zunächst die Rechnung. Dieses Geld solle dann zur Senkung der Mehrwertsteuer auf Medikamente und damit zur Entlastung der Gesetzlichen Krankenversicherungen (GKV) verwendet werden. Fast schon folgerichtig wurde eine deutliche Erhöhung der Tabaksteuer Ende März dann auch im Bericht der FinanzKommission Gesundheit zur GKV-Reform vorgeschlagen – und seither regelmäßig von Kassen- und Ärztevertretenden immer wieder rezitiert. So eingängig solche Rechnungen klingen mögen, so fragil sind jedoch ihre Annahmen.
Zwei zentrale Überlegungen – beide riskant
Die vorgeschlagene Umverteilung setzt zum einen voraus, dass der Konsum von in Deutschland versteuerten Tabakwaren trotz massiver Preissteigerungen weitgehend stabil bleibt. Zum anderen wird davon ausgegangen, dass die zusätzlichen Einnahmen dauerhaft und verlässlich für die Entlastung der GKV eingesetzt würden. Beides keinesfalls selbstverständlich.
Steuereinnahmen steigen nicht automatisch proportional mit dem Steuersatz, sie können ab einem bestimmten Punkt sogar sinken. Zudem sind Steuermehreinnahmen haushaltspolitisch nicht automatisch zweckgebunden. Auch politisch gewollte Verwendungen stehen unter dem Vorbehalt der jährlichen Haushaltsaufstellung und konkurrieren mit anderen Prioritäten.
Blick in die Geschichte
Schon vor gut zwanzig Jahren, als die Tabaksteuer in Deutschland mehrfach deutlich angehoben wurde, hat sich gezeigt: Auf abrupte Preissprünge reagieren viele Konsumentinnen und Konsumenten nicht primär mit Verzicht, sondern mit Ausweichverhalten wie grenzüberschreitende Einkäufe. Auch der illegale Markt gewinnt in einer solchen Situation stark an Bedeutung. Für den deutschen Staat bedeutete das im Jahr 2005 rund 3,5 Mrd. Euro weniger Einnahmen im Zusammenhang mit dem Tabakkonsum als ursprünglich kalkuliert.
(Grafik: © BVTE)
Blick in die Niederlande
Die Niederlande haben zwischen 2020 und 2024 die Tabaksteuer mehrfach deutlich angehoben. Der durchschnittliche Zigarettenpreis stieg innerhalb kurzer Zeit massiv an. Ziel war es, zusätzliche Einnahmen zu erzielen und den Konsum zu senken.
Ein paar Zahlen: Allein zwischen Anfang 2023 und Ende 2024 stieg der durchschnittliche Zigarettenpreis um mehr als die Hälfte von rund 7,50 Euro auf knapp 12 Euro pro Standardpackung (20 St.). Beim Feinschnitt lag der Preissprung für die 50 Gramm-Packung im gleichen Zeitraum sogar bei rund zwei Drittel: von knapp 13,40 Euro auf knapp 22,30 Euro. Für 2024 rechnete die Regierung im Vorfeld der letzten Erhöhung mit zusätzlichen Einnahmen von rund 400 Millionen Euro. Tatsächlich jedoch deutete rasch vieles auf das Gegenteil hin. Statt eines Einnahmeplus drohte dem niederländischen Staat ein Minus von rund 100 Millionen Euro und der Regierung ein Haushaltsloch von fast einer halben Milliarde Euro. Der Grund lag nicht in einem plötzlichen massenhaften Rauchstopp, sondern in massiven Verlagerungseffekten.
Tatsächlich brachen die legalen Verkaufszahlen in den Niederlanden deutlich ein. Gleichzeitig nahm der Anteil von nicht im Inland versteuerten Produkten erheblich zu – insbesondere durch grenzüberschreitende Einkäufe. Die ursprünglich erwarteten Mehreinnahmen blieben aus, stattdessen entstand eine spürbare Haushaltslücke. Darüber hinaus räumten selbst staatliche Stellen wie das niederländische Gesundheitsinstitut Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) ein, dass der verhaltensbezogene Effekt dieser Steuererhöhungen begrenzt geblieben sei – während der fiskalische Schaden erheblich ausfiel.
Folge: Die niederländische Regierung hat die Reißleine gezogen und die Tabaksteuer für 2025 und 2026 eingefroren. Das Finanzministerium stellte ausdrücklich fest, dass weitere Erhöhungen keine zusätzlichen Einnahmen mehr erwarten lassen, da Ausweichreaktionen diese vollständig neutralisieren würden.
Großbritannien: Sinkende Einnahmen trotz höherer Steuern
Auch Großbritannien hat die Tabakbesteuerung in den vergangenen Jahren deutlich verschärft. Parallel dazu ist der Anteil von nicht im Inland versteuerten Produkten am Konsum erheblich gestiegen und lag 2024 bei 38 Prozent, während die Steuereinnahmen rückläufig waren. Die britische Regierung nimmt heute zwei Mrd. GBP weniger Tabaksteuern ein als 2021. Der Rückgang der Raucherprävalenz steht hingegen im krassen Missverhältnis zum Einbruch der legalen Verkäufe im Königreich.
Das verdeutlicht: Zwischen Steuersatz, tatsächlichem Konsumverhalten und realem Steueraufkommen besteht kein linearer Zusammenhang. Das weckt nicht nur Zweifel an der haushaltspolitischen Sinnhaftigkeit, sondern auch an der oft betonten gesundheitspolitischen Lenkungswirkung massiver Steueraufschläge.
Konsequenzen für die deutsche Debatte
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob Tabaksteuern eine verlässliche und nachhaltige Gegenfinanzierung für andere politische Projekte darstellen können?
Wer dies tut und dabei mit Milliardenbeträgen hantiert, sollte zum Wohle der Seriosität dabei zumindest auch folgende Aspekte realistisch bewerten:
Wie stark sind Ausweich- und Verlagerungseffekte in einem offenen EU-Binnenmarkt?
Wie stabil sind Einnahmen aus einem schrumpfenden und hochmobilen Steuerobjekt?
Wie belastbar ist eine Zweckbindung im Rahmen der jährlichen Haushaltsplanung?
Früher umsichtig handeln
Eine verantwortungsvolle Finanzpolitik muss Risiken berücksichtigen. Nationale und internationale Erfahrungen zeigen deutlich, dass abrupte und sehr starke Tabaksteuererhöhungen fiskalisch mit erheblichen Unsicherheiten verbunden sind. Für die deutsche Diskussion bedeutet das: Wer auf zusätzliche Milliarden setzt, sollte nicht von linearen Rechenspielen ausgehen, sondern die realen Marktmechanismen und europäischen Rahmenbedingungen einbeziehen. Nur so lassen sich Fehlkalkulationen und unerwünschte Nebenwirkungen – die in anderen Ländern teils drastisch waren – vermeiden.
Es wäre daher klüger, frühzeitig umsichtig zu handeln, um später nicht teuer zu bezahlen.